主题：预算法修改与国家治理现代化
主持人：施正文 （中国政法大学网上投注app
彩财税金融法研究所副所长，教授）
嘉宾： 刘少军（中国政法大学网上投注app
彩财税金融法研究所所长，教授）
翟继光（中国政法大学网上投注app
彩财税金融法研究所所长，副教授）
柯艳（首都经贸大学法学院老师）
时间：2014年04月29日18:00
地点：科研楼A段1013会议室
施正文老师：今天是学术沙龙的第八期，这期的主题是预算法的修订。在座的各位可能已经关注到，上周全国人大常委会第三次审议预算法。预算法应当说是极为重要的一部法律，我看到有媒体报道说它是“经济宪法”。经济法学界也说反垄断法属于“经济宪法”。我赞成将预算法看作“经济宪法”，但是，这个词还不是特别准确，我认为预算法还有一个更为重要的定位是宪法性法律。预算法不仅仅是个经济问题，或者更为根本来说，不是经济问题，所以我在接受媒体采访时没有说它是经济宪法。因为预算调整的是国家和公众或者国家和纳税人，立法机关和行政机关、中央和地方这几组最基本的社会关系和法律关系，所以它关系到公民最基本的政治权利、经济权利和社会权利。十八届三中全会的决定对我国全面深化改革的总目标有一个要求，就是推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是我们改革的总目标。同时三中全会专章规定了深化财税体制改革，对财税的定位也有表述，认为财税是国家治理的基础和重要之路，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这样的一个定位把财税问题提高到国家治理的高度。实际上预算的改革或者说功能，我们认为应当从国家治理这样一个定位上去考量。比如说三中全会提出要建立现代财税制度，财政基本的方面包括三个，第一个是基本收入；第二个是财政支出；第三个是财政管理。财政的活动范围和边界体现的是国家、政府活动的范围和边界，所以表面上是财政收支，实际上反映的是要建设一个什么样的政府，或者说国家的目标是什么。因此我们提出“理财治国”这样一个理论，理财不仅是经济问题，更重要的是治国。正是在新的理念的引导下，第三次审议稿有很大变化。前两次审议稿是在三中全会之前修订的，第一条并没有修订。第一条看似很虚，但是关系到这部预算法到底精神、功能和原则是什么，实际上是非常重要的，它体现了接下来的条款的修订，未来的预算改革目标是什么。如果还停留在原来的理念基础上，预算法的修订恐怕不会有实质性的进展，甚至走向预算改革的反面。第三次审议稿有很多变化，它将三中全会的具体要求加以落实，但又不仅仅限于此。比如说关于全口径预算制度、预算公开制度等的具体规定，预算的审查和监督、国库管理制度、地方债的问题以及预算的调整等方面都有较大的进步。这些问题都是我们今天要讨论的。总而言之，预算法一定要跟国家治理、社会的发展、法制的进步联系起来。预算法是关系国计民生的法律，很宏观，很根本，同时又很具体，因为民生问题、基本社会保障、基本政治架构都是依靠财税制度的安排来支撑，关系到纳税人最基本的权利。我先做这样一个介绍。我们今天参加沙龙的有三位老师，刘少军教授、翟继光副教授和我（施正文教授）。三位老师先将自己主要的观点进行陈述，然后我们相互进行讨论。各位同学可以随时提出问题，参与讨论。现行的预算法中一条跟人民银行法的表述一样，国库由人民银行经理。但是预算法的三审稿将这一条拿掉了。刘老师来谈谈看法吧。
刘少军老师：如果中央银行不经理国库，这件事可能会比较麻烦。自己建立一套支付系统显然是不可能的，想让谁干就让谁干，委托商业银行来做？
施正文老师：具体的支付都在商业银行。
刘少军老师：但是税务局收税通过商业银行转向人民银行，人民银行再分到各财政的账户上去、转到国库里面。
翟继光老师：我觉得人民银行经理国库，商业银行就听人民银行的，如果人民银行不经理国库，商业银行就直接听财政的。
刘少军老师：我觉得这件事主要涉及两个问题。如果不让人民银行经理国库，而让商业银行来经理。
施正文老师：不是商业银行经理国库，实际上是由财政来经理国库。
刘少军老师：由财政经理国库，是以代理的形式交由商业银行代办，比如说工商银行，这样其实问题不大。
施正文老师：是跟多家商业银行签订协议。国库由人民银行经理，就由商业银行与人民银行签协议，如果是由财政经理国库，则由商业银行与财政部签协议。
刘少军老师：假如找多家银行，我觉得有一个麻烦，管理起来可能会比较乱。谁来委托？税务局来委托还是财政局来委托？
施正文老师：财税局委托。
刘少军老师：那税务局收税呢？
施正文老师：税务局收税直接上交国库就可以了，通过商业银行经办网点进入国库。
刘少军老师：财政的账户设在哪个银行，这是我比较关心的。其次，财政的资金有无利息。
翟继光老师：这次改革本质上不在于账户放在哪儿，这是技术问题。我想即使不写人民银行经理国库，未来的国库账户可能还是会开在人民银行。毕竟商业银行这么多，开哪一家呢？不写人民银行经理国库的意思，是因为现在的国库是依附在人民银行的体制之下的，并不是独立的。未来的国库应该是一个独立的国库系统，上面的主管领导是全国人大。国外很多国家的财政是放在议会的下面。它作为一个独立的机构，将来国务院也不再管国库了。国库未来就只听命于人大通过的预算。
施正文老师：有一些国家的国库是由议会来管，但是我们国家肯定是不会让人大来直接管理的。现在就是条文修改后，人民银行还经理不经理国库。预算法三审稿后，有不少人还是提出要恢复由人民银行经理国库。如果不写以后，将来还是否由人民银行经理。现在还不知道四审稿是否改。
刘少军老师：如果不由人民银行经理国库，那就是财政说了算。我觉得交给商业银行经理国库有两个在需要澄清的问题。第一个问题是商业银行是否支付利息。
翟继光老师：商业银行是给利息的。商业银行进行经营，以更高的利率放贷就是是挣钱的。
刘少军老师：第二个问题，账户的性质是否是存款。如果是存款，那假如商业银行破产，国家财政是不是就没了呢？该账户是存款账户还是信托账户。
施正文老师：所以直接由商业银行经理国库，那肯定不行，风险太大。
刘少军老师：那就是账户还是在人民银行。
施正文老师：国库由财政自己管，钱在商业银行，不受他人限制。
刘少军老师：由人民银行管，人民银行也说了不算，仅仅是个账户，资金划拨是财政说了算。
施正文老师：你讲的涉及到国库的功能是什么，人民银行经理国库无非是设立一个防火墙，就是说财政有权下达国库资金的支付令，人民银行根据财政部门的支付令，看用款单位是否需要钱，由用款单位提出申请。
刘少军老师：我觉得还不是这么回事。当财政作为预算资金的时候，财政的钱在人民银行那儿。当钱给了政法大学的时候，钱就从人民银行转到商业银行。就是说财政资金还是在人民银行，一旦变成预算单位使用的资金时就转到商业银行了。钱到学校后就不是财政资金，而是预算单位资金。
施正文老师：还是财政资金。
刘少军老师：到了我们学校就不是财政资金了，在账上是预算单位存款。
翟继光老师：对，我们去财务处报销的时候就不再需要财政相关的支付令了。
施正文老师：但是原来还是要经过财政的同意，同意后拨款。
刘少军老师：财政向政法大学拨款的时候需要向人民银行发支付令，当钱进入政法大学的账户后，政法大学就按财务制度来用了。现在的关键问题是财政资金也放在商业银行，法律上就有一定风险。一个风险是存款账户的性质，如果只是普通存款账户，财政资金可能因商业银行破产而受到较大损失，这肯定不行。我觉得，钱放在商业银行不能是普通存款账户，得是信托账户才行，必须有破产隔离。我感觉钱放在人民银行比较放心，放在商业银行还是风险太大。
翟继光老师：是要放人民银行，但是我觉得此次预算法修改的一个意向是国库的钱，包括其支配，更多的强调议会的意志。我们现在预算的钱虽然由人民银行经理，但实际上由财政部来管。
刘少军老师：行政色彩过浓。
翟继光老师：对。未来能够设置一个相对独立的国库系统。将来拨款由议会来决定。
刘少军老师：就是说财政部不再管拨款，由人大下面设一个拨款委员会，由他们负责拨款。
翟继光老师：这样的话，想动用预算资金就比较困难，只能严格执行预算。这可能是个方向，现在短时间内一步到位可能不太现实。
刘少军老师：这跟人民银行经不经理国库没有关系，因为人民银行跟国库只是代理关系。
施正文老师：那样等于把财政部对国库的管理权收到人大去了。
刘少军老师：就是说预算法不规定由人民银行经理国库，但事实上还是会由人民银行来管。
施正文老师：现在有一种观点就是不由人民银行经理国库，国库由财政部管理就行。财政部下达支付令之后，商业银行就把钱拨出去了。
刘少军老师：那还得有一个资金的支付系统。
翟继光老师：肯定要有一个账户，账户也还是要放在一个银行里。
刘少军老师：就是说，财政自己要设一个结算系统。这涉及到不同级别的财政，中央财政和地方财政。如果建一个全国系统，跟中央银行一样，会比较费劲。
翟继光老师：目前人民银行经理国库也没有什么缺陷，没带来什么问题，没必要改。
刘少军老师：我觉得也是。人民银行在国库资金的支配上没有权力。人民银行就是管理账户，财政部说给谁就给谁，钱进入国库，是哪级财政的钱，人民银行就把钱分到哪级财政账上。人民银行听财政的。再一个，钱放在人民银行比放在商业银行更加安全可靠。
施正文老师：行，这个问题就讨论到这儿。继光，你来说说。
翟继光老师：原来是发言老师比较多，我准备了一个比较小的问题，关于预算年度的问题。这次三审稿应该也不会动这个。这里体现出预算法很多根本性问题，或者国家对于预算的基本的态度，这还是很重要的问题。国际上的预算多是年度制的，但是做历史考察，也有编比较长的，最长的尼德兰王国10年预算。美国也有过2年、3年、5年的。人类发现还是1年一次还是比较合理的，考虑到效率问题和经济状况的变动，因为毕竟是对未来的预测，如果编的时间不长，准确度会降低。目前全球的预算年度虽然都以年为单位，但是年从何时开始有不同。比较多的是历年制，从1月1号开始，到12月31号。大约60%左右的国家都采用历年制。另外40%采用跨年制，例如土耳其从3月1号开始，英联邦国家（英国、加拿大、香港、印度、新西兰、印尼）采用4月1号开始，赤道两端的国家（孟加拉国、巴基斯坦、澳大利亚、埃及）从7月1号开始，美国、尼泊尔。泰国、海地从10月1号开始。还有一些国家从非整月开始，例如伊朗从2月21号开始，埃塞俄比亚从7月8号开始。不管从何时开始确立预算年度，他有考虑很多因素，例如：议会召开会议的时间（有没有能力在预算年度开始之前审完这个预算），国民经济发展计划（国际上多为历年制，从1月1号开始），气候，财政收支的季节性变化（如果选择税收的旺季，则国库比较充盈，好安排下一年度预算，尤其是农业为主的国家），历史因素（原来殖民地国家或附属国多执行原来宗主国的相关制度，如英联邦）。中国最早1913年从北洋政府时有《会计法条例》，后修改为《会计法》，这次我国第一次通过法律的形式规定我国的预算年度，当时都是7月1号，这是根据当时的历史决定的。因为11年时，爆发了辛亥革命。12年1月1号，孙中山就任临时大总统，中华民国成立。在1月28号，各省代表会议成立临时参议院，3月8临时参议院通过了中华民国临时约法。但是中华民国临时约法没有规定参议院开会的日期，但实际上是3月8号。当时执行的预算年度是7月1号。在1913年北洋政府起草的中华民国宪法草案明确规定国会每年3月1号开会，同时会期4个月。虽然找不到相关的法律，但是根据客观的历史环境，1月1号开始已经不可能了，4月1号来不及。但是1932年颁布中国历史上第一部预算法，也规定7月1号开始。到了1936年10月，国民政府决定从1939年起，把预算年度改为历年制，应该是两个原因：第一、预算年度的安排要与所得税征税期间相一致，这样便于安排年度预算收入，和预算支出、1936年7月21号国民政府规定了《所得税暂行条例》，征税从第二年1月1号开始。预算法现在台湾仍在适用。但考虑到新旧的衔接，规定到1937年10月1号到1938年12月31号是1年零6个月的预算年度。第二、当时由中央政治委员会来批准预算，抗战后，由国防最高会议批准预算。1939年以后，改为国防最高委员会。并没有召开国民大会，这次修改开会也比较容易。再看美国，1844——1976年都是7月制，为什么要改呢？预算是各政党互相博弈的产物，经常有预算年度已经开始，但是预算通不过的问题，最终经过妥协，1974年通过《国会预算及搁置控制法》，改革导致来不及在7月1号之前审议通过预算了，因此改为了10月1号。在1976年7月1号到9月30号美国通过了3个月的预算年度，为了适应更改。把3个月作为一年。历史上还有一个国家改过，就是瑞典，瑞典原来是7月制，后来改成了历年制，是因为经济统计是历年制，我们现在编的预算总是不准，是因为统计与预算年度脱节，后来瑞典改成了历年制。无论你的预算年度什么时候开始，总之你要保证议会能在预算年度开始之前有足够时间通过这个预算，至少要留1——2个月时间来审这个预算。我们历史上的议会主要是征税和审预算两个职能。我们国家人大开会的制度导致我们不可能在预算年度开始之前通过预算的，其他的国家也有在预算年度开始的时候通不过预算的，例如美国去年就是，导致去年会议奥巴马没去，因为没有钱，美国政府停摆，雇员全部下岗。我们人大为什么在3月份开会，从54年开始开会，全国人大都能查到，历史上也有12月份、1月、11月开会的，从1993年以来，以后都是3月份，没有改变过。另外一个很重要的特点是，我们国家的人大和其他国家的议会有很大的不同，我们每年开一次会，国际上也有每年开1次会的，但是会期远远超过我们，我们国家的会期只有15天，最长的历史上26天，最短的5天。国外的美国每年开一次会，1月3号中午到7月31号休会，到10月中旬闭会，平均天数众议院144天，参议院152天。日本150天，加拿大148天，瑞典120天，以色列111天，葡萄牙108天，新西兰100天。台湾从1月1号开始，有立法院，每年开两次会，2月到5月底一次，9月到12月另一会期。开会时间比较长，因此从1月1号预算年度开始没有任何问题。很多国家规定预算即是法律，通过程序与法律是一样的，我国也是借鉴国际上通常的做法，“三独”。但是我国预算可能没有时间进行“三独”。我们虽然只是一个统计的问题，预算年度开始之后，预算没有通过之前，先按照上一年的预算来执行。因此我们实际上执行的是4月制的，3月份开会，但是1到3月都执行的是上一年的预算。没有必要把制度弄得那么死。中国都是大一统的，我们的会计年度，预算年度、财政年度、纳税年度都是1月1号到12月31号。我们考察很多国家，企业纳税的年度多由企业自己进行选择，每个企业自己的会计年度也是自己选的，不是国家大一统的。但是我们国家的企业是不能进行选择的。美国统计年度是1月号，但是并不影响你做规划，美国不仅有联邦，还有州，州下面还有地方政府。虽然联邦已经改成10月1号，但是各州并未更改，很多州仍然是7月1号。联邦预算没有通过只是影响联邦政府，与各州政府没有任何关系。很多州下面还有地方政府，很多1月1号开始或者9月1号等等，自治议会决定什么时候即什么时候。联邦给各州的是一个指导性的意见，可以一级级的形成好秩序，三级政府预算年度都不同。为什么这次预算法修改一稿、二稿、三稿都没有进行修改呢？最重要的原因是政府对预算还没有特别的重视，觉得这件事像橡皮图章一样，什么时候开始没有关系。我的建议就是预算年度从4月1号开始时比较好的。改人大开会的时间是比较麻烦的，既然预算是统计口径的问题，不是那么重要，那么我们就不如改预算年度，从4月1号开始。
刘少军老师：首先，全国人大审议的是全国家预算，但是只批中央预算。所以我认为等到4月份今年的预算才批，等批完了，传达到各个单位，差不多5月了，半年过去了，没批就执行，这是违法的，实际上我国是违法执行预算，反映了我国根本没有认真对待《预算法》。预算的修改问题，预算的修改谁有权利？如果全国人大批准预算，预算修改也应该由全国人大进行，那么条文也可以修改，那么在法理上就说不通了。我国全国人大常委会就可以修改预算，这是不合理的。决算也是一样的道理。只能改人大开会的时间，要是改预算时间很多都要改。我认为，11月即可开人大会议，或者把人大的会议分成两次召开。另外，人大会议上大多数是公务员，没有时间开会。实际上，类似于公司法上的内部人控制。
施正文老师：你说的我也赞同，没有修改预算的概念，我们叫预算修订案，预算调整。预算年度从1月1号开始没有特别重要的意义，预算年度和会计年度、统计年度一定要一致，但是对国家的管理水平会提出一定要求，数据有变换。美国一个是管理水平高，另外联邦和各州各管各的事，美国议员是专职的，我国是兼职的。从未来，人大会能不能开两次？这涉及到宪法的修改。预算法修改要在现行法律的架构里考虑，现行可行的解决预算审批和预算年度不一致的问题是，设立审厅解决临时预算，每年年度开始的3个月设立一个临时预算，这个临时预算可以由财政部编，由人大常委会审。法理上是没有问题的，关键看如何决策。现在的规定是要对3个月钱是如何使用的向全国人大做一个说明，如何编制，这样没有多少约束力。
柯艳老师：能否配合中长期或者中期2年、3年、5年这种，滚动的？
施正文老师：这次要编跨年度预算，与年度预算是两回事。可能会在中期再审一下，然后再修改。
柯艳老师：我当时在调研时发现，我们年度预算有些资金的使用缺乏计划性和连续性。
施正文老师：跨年度的这次已经引用了，包括财政资金的安排，财政增长不一定能反映经济的周期，有时候财政年度今年少、明年多。有一些项目可能今年需要支出少。明年多。因此他要配合国家中长期的经济调控政策来按哦爱预算。所以现在很多国家都有跨年度预算，中长期的。比如中期预算是3年，有的5年、10年。要与年度预算配合起来。在形式上要合法，就要解决人大开会这个问题。
柯艳老师：4月1号开始的话，只是解决技术上的问题。
刘少军老师：我的意思是，还要分。比如说吃饭性的这个预算，和资本性的预算，分开审。资本性的预算可以时间长一点，因为一个投资项目可能持续好几年，时间上可以灵活一点。而吃饭上可以时间灵活一点。你看能否把它们分开。其实我们最关心的也是各个行政事业单位的吃饭问题，企业的问题能否另算？
翟继光老师：我们现在也是分的，是四个预算。审的时间是一样的，编的周期也是一样的，没有分开，但是是四个账户：公共预算，国有资本金预算，基金预算，社会保障预算。将来调的时候可以考虑把国有资本金预算按两年或三年编一次，社会保障预算时间可以更长一点，因为收支都是有规律的。
刘少军老师：这次改的时候地方债是怎么写的？
翟继光老师：我刚才查了一下，第三个已经放开了，让地方发债务。原来我们规定，除了法律、国务院规定另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。其实在二审的时候已经加入草案了，但是全国常委会审的时候又把它砍掉了，说是现在还不能放开。媒体报道，三审稿是怎么说的呢：经过国务院批准的省、自治区、直辖市，一般公共预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过放行地方政府债券、举借债务的形式筹措。所以限定了还得经国务院批准，还得是一般公共预算，公共预算中的建设投资部分，实际上还是国有资本金预算，建设投资嘛，它不是吃饭的钱。然后国务院还规定了限额。就这几个条件。
刘少军老师：让不让发地方债这是一个大事，问题是你现在不让他发，而他已经发了。通过企业融资平台已经干了好几十万亿了。
翟继光老师：那是另外一个，地方融资平台。
柯艳老师：我现在就很奇怪，这部分也作为地方债在审计的时候进行计算。
刘少军老师：这是从温家宝总理的4万亿开始的。向下配套4万亿，地方上说搞项目了、建工程了，地方都死命地想建，建了没钱怎么办？设立一个公司，由这个公司向银行贷款，贷了款干完还不了钱了。
施正文老师：中央的债务是十万亿多一点，地方是10.8万亿，共20多万亿。
刘少军老师：这是李克强统计的。温家宝原来说12万亿比较合适，于是咱们就公布了12万亿。李克强上来后给查，查出来20多万亿，有传说是40多万亿。具体多少说不清，因为是以企业名义给借的。再说企业有没有你都不清楚。地方政府到底欠了多少钱，查不清。
施正文老师：评价这20万亿，首先审计署应该公布，债务是如何统计的，指标是如何设的。哪些是地方债，因为现在地方债有直接、间接之分，有限性有隐形等几种，这些都很不规范，这些有没有算进来呢？你不公布审计的过程和审计的依据材料，那真实性是大打折扣的。
刘少军老师：对，比如说地方政府担保的，算是地方的，但是首先担保在法律上就无效。其次你要说不管了，那企业就破产，或是银行破产，银行破产呢还得救，只不过是谁掏钱的问题。要让国家救，那就拿财政资金来救；要让人民银行救，拿货币发行的钱来救。反正你不能看着它破产，其实最后就演变成谁来救，是财政还人民银行来救？如果不管，企业破产了，最后银行也破产了，最后只有人民银行再贷款，结果还是中央财政掏钱。其实最后的结果就是由谁掏钱的事。如果谁也不掏钱又想解决事情，那就只有老百姓掏钱，怎么做？把房价整的高高的，然后卖地，拿卖地的钱补这个窟窿。
施正文老师：最后政府要承担一个总的担保，你不能让银行倒闭了，所以最终政府还是要对这些不规范的债务承担风险，其实最终还是老百姓承担。政府承担责任靠什么？发行货币。
刘少军老师：最后还是转成人民银行的债，因为财政还是要向人民银行借钱，所以转成人民银行的事，由其贷款。不管怎么说，到最后不是银行掏，就是财政掏，要不就是老百姓掏钱，谁买房子谁掏钱。现在对地方债的规定总体也可以，至少有了总的控制，关键要定义好地方债指的是什么。是财政做主体借的钱，还是企业做主体借的钱。说是应该政府作为主体，但在实际中还是存在借企业名义借钱的事。
翟继光老师：现在改了，狭义的地方债又怎么样了呢？融资平台将来慢慢取消了，规范了，大家都走财政，因为地方融资平台是没有监管的，中央也管不了。
刘少军老师：现在地方融资平台，你还真不能说它是非法的，因为它是通过企业，企业是合法向中央银行借的钱，只不过是政府让他借的。
翟继光老师：但是你要转变为地方规范的债，中央就能管你了。
刘少军老师：我觉得你是不是把只要政府承担的、不管是显性还是隐性的，都算作地方债？要不然最后你说不发行根本没用。你原来说不让发，结果已经干了3、40万亿了。所以必须把地方债的概念弄清楚，概念不弄清楚，债法都是白说。现在钻个空子还不容易。
翟继光老师：现在明确只准发地方政府债券，你是不是觉得债务品种还应该有别的？现在说只准发地方政府债券……
刘少军老师：发啥都一样。关键是概念要弄清。先让企业卖，企业让银行卖，不又转回去了吗？
翟继光老师：怎么企业是主体？地方政府才是债务人主体啊。
刘少军老师：是，我政府发债券发给企业，然后再卖给银行。最后把钱又从银行导出来了嘛。
施正文老师：公开发行就跟国债一样的。你是不是觉得债券品种少了？
刘少军老师：不是品种，是什么应该算地方债。融资平台算不算地方债？我觉得，只要是政府将来要还款、要兜底的，不管隐性显性，这些都算地方债。要不然你根本没法限制，你这边说发债券可以，我发债券，那边融资平台我接着干。
施正文老师：融资平台以后是不准存在了。三审稿的规定就是，只准发地方债券，其他形式的不准，以其他任何方式举借的债务都不允许
刘少军老师：不如说开发区主任下面设一个企业，然后企业没钱，向银行贷款，银行不借怎么办？省长说了，你给他借，不借不行。回头是政府的隐性担保。这算不算？你说这不算，实际上你写地方债这一条的意义就不大，解决不了实际问题。
翟继光老师：但是是一个规范。原来没有一个出口，地方需要钱，需要钱没有方法，只能发展地方融资平台，现在有了出口就没必要了。
刘少军老师：比如我要修地铁，需要100亿，中央只给10亿，怎么办？还是只能靠中央融资平台。所以不论隐性显性，只要将来地方政府还款、承担责任的，都算在地方债里面。所以发多发少都是小事，只要融资平台存在的话，你这个口子没用。是不是所有的支出都要纳入预算呢？那么预算的范围有多大？若不纳入预算的话，政府也是要承担还款责任的，不然导着就把责任导到银行去了，最后人民银行承担责任，你不能让整个金融系统破产吧。所以如果不系统地说这事，而只是预算法里面说，是不能解决问题的。
施正文老师：同学们有什么不同观点吗？
同学：这又涉及到担保法的修改。像刚才刘老师所说政府要承担一些隐形的债务，而方式就是提供担保，但是担保法规定政府不能提供担保，企业怎么办？
刘少军老师：这个隐性担保是什么样的呢？企业不行了，老百姓上街了，只能政府掏钱补这个窟窿。法律上说不能提供担保，但是最后政府必须得兜底。像辽宁蚁力神的案子，省政府拿了45个亿把老百姓稳住了，这种事情你说不能隐性担保，实际上是有的。法律上不允许担保，但是出事后政府还是需要兜底。这种事情不能单纯拿法条去套事情，而是要看实际情况的。融资平台也是，没钱怎么办？政府说不管，企业只能宣布破产，接着银行也得破产，因为钱都是从银行那来的，如果从老百姓那集资来的，老百姓最后上街，政府就得掏钱。银行还能转嫁到中央银行那去，老百姓只能由政府兜底。我们国家各地都在进行基建，到处都需要钱，光靠预算法是不能约束地方政府的，政府没有那么多钱，只能从各种平台弄钱。所以我认为，预算法里应该把政府应该承担的隐性和显性债务都弄清楚了，就是一开始说的预算法边界的问题。政府啥时能掏钱，啥时不能掏钱，预算法里把它弄得清清楚楚的，然后才能说其他的，不能什么钱都掏。
同学：首先我先声明，我对地方债不是很了解，但我对地方政府和政府企业发行的企业债有些了解。我不太同意刘老师的想法，刚才老师说很多债务都是由老百姓来承担的，或市政府隐形担保。但就我所了解的来看，地方政府企业发债，实际上还是限定了发债范围，基本只向机构融资，而不是直接发给老百姓，我觉得作为机构投资者，它在投资时是有一定审慎性的。其次，作为机构投资者也有一定要求，主要是银行，但现在随着资产管理公司的发展，将来机构投资者的范围可能会更广，那现在就不是老百姓个人资产和政府维稳的担心，它可能是整个金融系统的整体风险，但我觉得这至少是一种解决途径，通过金融系统的风险防范能转移一下地方政府债本身带来的不稳定因素。目前通过限制地方政府债发债的额度，是一种有效的方式。
刘少军老师：实际上融资平台这方面的债并不算地方债，是企业发的。融资的方式什么样都有。比如前两天的一个地方发文，咱们不是说私募合法，公募不合法吗？这个文件就说，工会、妇联你们几家来募集资金，工会向所有会员募集，妇联向所有妇女募集。最近，两院一部说了，中间的这个环节要打破，你募了多少人算多少人，那这样一算的话才算成非法集资了，不这样算就不是非法集资了，人家就是私募。人家一共才几个主体，所以就是私募，募到的钱就给地方建开发区，最后出了事谁来掏钱？这不就是政府的隐形担保吗？这个不放到地方债里面，根本控制不住，因为你说那块有多少根本没用，地方政府根本不搭理你，它成立一个公司，要多少钱有多少钱。有的地方债就好还，比如北京，北京欠多少地方债都无所谓，北京市有的是钱。就怕比较穷的大城市，又要搞基建又没钱。我认为就要把这种隐形债也算到地方债里面去。
施正文老师：这次解决地方债时就说，地方债有客观存在的必要性，我们现在的法律不允许地方发，但地方通过间接方式融资存在着大量不规范操作。现在预算法试图疏堵结合，你不允许规范地发，但它就这样，因为作为一级财备、一级政府，它应该有自己的发债权。我们现在不仅要允许地方发债，还要允许其自主发债，以前是中央代地方发，现在少数可以自主，将来发债主体就要变成地方。但三审稿的主要问题是对地方发债权限制太严，导致的结果是将来融资平台还是会大量出现，融资平台肯定属于政府的隐性债务，这是没有问题的。担保法不允许政府担保，但是承建单位要你写个承诺函，说对我项目有个政府支持，这种出了问题后，政府实际上也有责任。未来的问题，一是要规范地发地方市政债券，第二个，更为根本地解决政府职能转变，政府不要过多干预市场，这种从源头上解决后，再在法律上逐渐推进。
同学：对刘老师刚才说的问题，我是这样考虑的。刘老师说我们政府隐性担保比较多，而且其实股市也是这样，一直没有实行退市机制。我认为，如果我们一直做政府的隐性担保，不做一些典型的破产案例，不管地方融资平台如何做或者就让它破产，不论是机构投资者还是我们老百姓，都认为只要是地方政府发债，那就是一定不会亏的，所以大家都买，所以地方政府融资特别容易，基建投资特别兴旺。而另一方面，全国又出现了很多鬼城，像鄂尔多斯，这是投资过热的结果。我认为应该让一些企业做出一些破产案例，让投资者有一个风险意识，审慎决策，才能更好地把社会上闲散资金聚集到政府手里和上市公司手里，这样才能适当地利用这些资金
施正文老师：是，不是政府你想发债就发债。现在的问题是，我希望我们国家的地方政府发债能引入市场机制，有社会机构对地方政府进行信用评级，评判你有没有发债的信誉和能力，让投资者审慎决策。第二个就是，如果你信誉不高，有违约风险，那你发债成本就相应高，利率会比较高，人家才买。加上其他的问责机制，让债务发行更加规范。
刘少军老师：你说的是标准的市场化国家、法制化国家的运行模式。其实关键是老百姓的风险预期问题。信托公司理财产品都要求刚性兑付，信托知道赔了活该，这是法律明确规定的，何况你政府，不更应该刚性兑付吗？我们国家现在是行政经济，不是法制经济，最后都是行政一句话说了算，跟法律没有多大关系。造成现在老百姓觉得啥都没风险，习惯有事上街，政府就给你解决。而我们从法律角度看，发理财产品有什么风险，投资应谨慎，而老百姓不信这一套。我们国家重视稳定，拿钱把百姓劝回去。我们国家的经济不是真正的法制经济，也不是市场经济，解决问题的手段最后是靠行政。老百姓就有了这样的心理预期：闹了就给钱，我为什么不闹呢？所以应该不给就不给，企业该破产就破产，让他们学会自己承担责任，这样的话才是市场经济和法制经济。其实，美国等国家虽然是市场经济国家，但因为议会选举，同样也有大量的政府借债。
同学：隐性担保或者事实上的担保，就其概念上来说，都是事后判断。老师您的意见是要让地方债囊括这些，纳入法律规制，那么这样一个事后判断如何纳入预算制度之中？因为我觉得这样的事后判断应当在决算制度中去体现。
刘少军老师：实际上地方政府通过融资平台借贷的时候，地或多或少的都答应过什么。基本上都不是口头的而是事先下发红头文件。我见过很多这样的红头文件，比如说政府下文件命令融资平台去借多少多少钱，我政府可以给你提供什么什么东西，有的不说担保，有的就是政府批的，说融资平台可以去融资等等。实际上是事先的，也不是事后的。我的意思是说如果你把隐性的也放到地方债里面去，地方领导也好人大也好，在做这种隐性担保以前，你就该事先考虑到这样的问题。但问题在于如果不这样说的话，现在来讲，别说让地方政府发债，在不允许发债的情况下地方政府还欠债四十来万亿呢！你要再让它发债肯定比这还多。发债这块如果把它堵上，输了给它一个发债权它就不再发债了，但是哪个领导还嫌钱少啊？我钱多点地方政府经济搞的好一点，楼修的高一点，路修的宽一点，地铁修的多一点，这不是领导的政绩吗。
柯艳老师：这不属于预算法而是其它法律应该解决的问题，比如说政府职能调整、政绩考核法律、行政手段。
刘少军老师：我的意思是把隐性担保也纳入到地方债里面去。
施正文老师：现在就是要解决这个问题，把那些不规范的、隐性的债务显性化，原来是不允许地方发债，所以现在要开这个口，当然觉得开的不够，因为限制的很严。比如说地方债，首先只允许省级政府发，省以下的政府不允许发，而且省级也是只允许国务院批准的省级政府发，不是当然就可以发。实际地方上真正需要用债务建设的恰恰不是省级政府，而是市县级政府，但是它们不能发。第二个，发债的额度完全在国务院和全国人大。什么叫地方债？地方债的发债权应该在地方政府或者人大，它有决定权或者有相当程度上的决定权，这叫地方债，就是自主发债。现在我们的地方债搞成全由中央来定，发债的限额不仅要由国务院批准还要全国人大，不是地方人大。这样地方高度限制以后，地方自主的财权非常有限。现在问题就是这样，怎么进一步放开，当然，放开我们还是要观望，关键三审稿开的这个口子太小了，我说实际上三审稿真要跟现行法律规定一样，大家知道，国务院规定也可以发，但国务院不规定你发不了。将来这样规定以后，国务院不批准或者国务院的额度给你地方上让你发一个亿，你发有什么意思啊？就这样规定将来发债权完全在中央政府，所以这是我们的问题。
同学：我跟您的意见一致，就是三审稿想把地方隐性融资显性化或者合法话，用正规途径。听完翟老师讲的，我还是对地方发债主体这块比较感兴趣，所以想听一下各位老师的意见，谢谢。
施正文老师：我觉得主体是可以放到市县一级的，但是要经过国务院同意。市级政府可以，但是不要省级，因为省级政府现在比较麻烦，因为我们国家地方债刚刚试点，现在没有经验，但至少法律上应当规定市级是可以，但要经过国务院批准。但现在市级没有这个权利只能是省级发，所以我觉得这是可以考虑的。经过国务院批准的市级政府可以发行债券，这是主体上。第二个，这个额度问题我们还是采取余额管理。比如说债务的依存度，债务的赤字率，在国际或者我们国家一个更严的限额率，那地方政府就可以在这个额度里发。我们是管的额度，管的指标，不是管具体数据，如果具体都管，那就完全等于中央政府来定了。另外，引入市场化机制，一定的发债主体，要凭它的财政状况，它的投资去向。为什么？因为发债将来是要还本付息的，因此债一定要用于投资，而不能用于吃饭，吃饭是消耗，只能用税收。你用于投资，投资项目将来一定要有回报而不是重复建设，是所谓的优质资产。这个债发下去将来是能够收回来的，所以它没有风险。看债务你要看债务的品种，投向结构，所以政府投资也得改革，然后问责机制、债务的品种比如短期长期等等，我们在这方面要有意识。我现在看地方债整个的三审稿就是一个行政化的自上而下的管制而不是市场化、法制化的在运用债务工具。所以，这是我的看法。
翟继光老师：补充一句，非常同意施老师的观点。我是想提供给大家一个思路来参考。放开口子当然是好的现象，但是中央政府为什么要管呢？因为地方政府所有的债务到最后都要由中央政府来承担。因为我们中央和地方首先是不独立的，而且背后还有强大的政党。所以我们地方政府的重大决策少不了政党来决策，所以国务院也知道我就让你地方政府任意发债，最后地方政府不可能破产，跟美国是不一样的。所以，问题是我们中国现在一放就乱，但是不放又似乎不能前进。所以我也一直在思考，像刚才后边的同学提到的问题，应该让投资者成熟起来，让他死一次就成熟起来了。但是我感觉我们改革的时机已经过去了，也不存在这个问题了。就像你把孩子已经养大了，但这孩子不争气，我就让你在外面自生自灭，你就这一个孩子，死了怎么办?让你死一次，我们已经没有这个机会了。所以，所有的改革都是这个问题，我们要引入市场机制，我们要独立。能独立吗？独立地方政府更乱了。所以现在政府只是疲于应付。解决地方债的问题怎么办呢？隐性的不行大家都搞暗的，我们现在把它挑明。而且暗的国务院还不好去控制它，不好去规范限制，现在明的好控制。现在法律怎么规定都不是问题，重点是中央在释放信号，就是将来地方债不管怎么发我都要控制你，你发地方债，要申请经过我的批准。其它的比如地方政府还要担保，那门儿都没有。隐性的地方融资平台，只要国务院下一个通知，肯定立即就取消了。我们思考问题，很多时候都是觉得上有政策下有对策，其实根本就不是这么回事儿，只是唱双簧而已。一个唱白脸，一个唱黑脸。大家想想，现在反腐反的这么厉害，哪个地方政府敢跟中央对着干？上面有政策，下面阳奉阴违肯定不可能。关键是这个政策到底是不是让地方政府执行的。如果你想让百姓成长，就要让百姓吃一次亏，但现在让百姓吃亏很难了，吃亏就要闹事，这是改革承受不了的。
刘少军老师：你说的这个涉及到这样一个问题，让地方政府发债政府能不能破产？修改的《预算法》并没有涉及到这个问题。不让破产，那最后还是中央兜底，预算法还是没用。就是说债务责任谁来承担？是发债的主体承担债务责任，发债的主体不承担由中央承担那最后就是谁有能耐跑中央跑的勤谁就能拿到更多指标。那地方政府肯定是使劲儿发，越多越好，反正也不用还。所以它不仅是发债的问题，还是偿债责任的问题。并且这个偿债责任一定要落实到个人头上，还是终身追责的，就像现在银行贷款一样，为什么银行现在不乱贷款了，因为银行有规定批贷款的人要终身追责。现在问题关键就是没有人承担责任，中央欠债多了也没有让总理承担责任，地方发债多了有没有破产一说？如果没有那就还是中央高高在上给地方分点指标是不是。发债本身解决不了问题，而是要解决地方财政是否要独立的问题。实际上刚才施老师提的问题，为什么要限制在省一级地方政府，因为我们地方财政基本上就独立到省级政府。市县二级基本上是不独立的。市财政收支差额怎么办？上报到省转移支付就行了。说我们是五级、六级财政，事实上到省以下都不是真正独立的财政。即便省级也不完全独立，省政府向中央要点钱，转移支付也能解决问题了。发债的前提是财政要独立，各级分开，对本级承担责任，谁的发债积极性都不会这么高了，因为有偿付不能的风险。现在借的积极性之所以高，是因为地方政府不用还。《预算法》非要写地方政府能发债，但能发却不用还。如果非要还，穷地方可能让它发债它也不愿意发。所以这个问题的核心就在于财政是否独立。
施正文老师：这次的修改稿也说我们的财税体质是分税制，但是，什么是分税制它没有界定，只提出一个方向。分税制应该是各个国家通行的，要求每一级政府都有自己的事权，然后匹配相应的财权。这个财权必须包括税权、发债权。现在我们最根本的问题没解决，中央地方都是中央。我们不管政治体制，各级政府都应当采取分权，但分权程度或者方式不一样，总归分权的精神或者理念是共同的。另外必须通过法律来界定它，现在什么叫分税制财政体制，没有法律来规定，更没有宪法。在很多国家，这是一个宪政的问题，我们没有，现在是国务院的决定，又被后来的文件修改，连个规范的行政法规也没有，这么根本的问题没有得到解决。所以现在和中央极为谨慎，这些问题兜底都是中央，所以中央就牢牢控制它。中央不能知道地方的偏好，但地方政府知道，另外每级政府有它自己的职能，不能都靠中央。所以我们说发挥两个积极性，按照这样的思路，只能发挥中央的积极性，到最后中央的积极性也没有了。中央时时刻刻担心地方与其离心离德，所以不采用法律而是以一套行政方式将领导从这调到那，这是行政的现代化吗？这是个法治思维吗？显然不是。很多做法体现在法律修订之中，比如预算法，法条背后的理念到底是什么？具体规则体现的法律制度到底是什么？我想我们要考虑整体的或者理想化的，但是我们也不能太无所作为。这两个极端都不能取，根本的体质我们要时时刻刻努力让其进步，但是在目前情况下，我们要在现有的架构里找到可以操作的又是沿着这个方向走的，把具体的规则先建立起来。这样的做法是比较务实的。
同学：施老师，您刚才说地方债的存在是必要的，那我可不可以理解成地方债的存在是因为地方政府和中央政府财权和事权的不对等？因为地方政府承担的职能很多，但是财政上供应相对于职能建设要用的资金是不足的，那么我可不可以理解成《预算法》三审稿中中央在释放信息就是鼓励地方政府发债，通过地方发债去弥补亏空，也把隐性平台纳入地方债，让其透明化，方便中央控制。是不是通过这样的机制来解决地方资金不足？
施正文老师：你说的是部分正确的。但是地方债的存在并不是为给地方资金不足提供保障，规范政府间财政，建立支付转移就是中央多收了，用不了那么多，你要转移到地方，这种转移要是公平的科学的合理的，通过转移支付制度，这是一个。另外，要赋予地方政府更多的自主财力，比如主体税种，它有相应的自主财力。另外一个，即使做到财政均衡，也是需要债务来作为政府财政管理的重要工具。因为债务的运用，也涉及代际之间的公平。有一些项目，是在当下建设但受益在未来。因此通过债务的筹措，政府来还付它。另外，金融货币政策的衔接运用，不仅仅要解决中央多拿造成地方土地财政问题。当然，这涉及到国家的债务管理水平，你水平越高，当然对财政的保障能力就越好，可以促进一些必要的基础设施的投资，促进经济社会的效果就更好。
同学：我还有两个问题。就是地方债务发行之后，它的用途，比如说只能用在基础设施等而不能用在“三公”消费等，那规模是怎么界定的？
施正文老师：基础设施的建设并不是都通过发行地方债，我们一般的公共预算也可以包含基础设施建设，政府投资如果公共预算不够可以通过发债解决。现在关键是政府要负责多少基础设施投资，要区分政府和市场，是不是都要由政府投资。第二个就是政府上马的这些项目是不是重复建设？到底有没有必要。现在一哄而起建铁路建地铁，有必要吗？现在政府为了政绩工程它就做出这样的决定，实际上并不是经济发展中的真实瓶颈或者是公共需要，这要在将来通过公开程序由公众参与来决定。另外一个涉及到财政规模，地方主体税种规范，通过税收规范方式来筹集收入用于建设。
同学：那像保障房建设这种基本是没有收益的，这种只能用窟窿补窟窿通过卖地啊来弥补债务。
施正文老师：保障房也可以收取租金啊，关键在于政府的保障房能够保障到什么程度。另外保障房的建设、管理、使用很重要，这中间涉及到腐败的问题，影响了它的效果。关键要解决政府里的“三公”消费和乱投资、政绩工程、形象工程挤占市场，进入竞争领域，这些政府要退出，这块占了很多财政资金，也就是政府职能的转变。
刘少军老师：现在问题是地方政府基本没什么税，只有个人所得税，所以地方政府也没什么收的。再说保障房，中央政府指示某某市必须建多少多少保障房，谁掏钱呢？没人给掏钱。所以，应该由本级政府根据本级政府的能力和实际需要来决定修建多少保障房。但是现在决定都听中央，地方的事权不是很充分。另外，分权的话还涉及到户籍问题，户籍都给谁？我认为谁交税就给谁户籍，交不起税的不算，按对城市的贡献。比如北京，很多人在北京交了很多年税，贡献很大，但户口得不到解决，所有的福利都享受不到。因此财税体制改革是一个牵一发而动全身的问题，方方面面都要考虑。所以我们也不能希望这次《预算法》修改一步到位，只能循序渐进，因为涉及到一系列问题都没有改，把这部法律改动太大也没有什么实际意义。
同学：施老师说发债权应该下放到市一级，在我看来，这是市级财政有独立权，那往前推某种程度上意味市级政府就是一个独立的法人，而这个法人在行政上就是行政主体，实际上，这是某种程度上的地方自治，而地方自治要想去除”一元化”就必须激活地方选举，所以老师说牵一发而动全身，我深表同意。那么考虑到这个问题，这种市级政府发债的可行性可能吗？
施正文老师：现在深圳不就允许发地方债了吗？我这里讲的是国务院同意的市发债，一个是必须国务院同意，第二个是发多少也要经过它同意，所以至少给它的口子稍微大，但实际上还是牢牢控制在中央的。当然，所有的赋予地方政府权力在理念上都是自治，自治必须地方自主性达到一定程度才叫自治，所以规范的朴实性的来说是分权制。自治是分权制中程度比较高的一种分权形式。分权一定要承认，分权意味着什么？意味着地方一定的主体。你现在说两个积极性，这是一种工作语言而不是法制语言。第二个它是牢牢以中央集权为主导的，中国肯定不能搞地方自治，所以这两个极端都不能有，但是中国一定要吸纳分权制的合理成分，这是肯定的。实际上关于分税制是不是分权在九三年国务院的决定上就讲到分权：合理分权。中国的财税体制这二十年是倒退的，朱镕基总理那时就讲统一税法，公平税赋，合理分权，就明确讲到分权两个字。
同学：我想追问一个问题，还是在三审稿中关于地方债发行的问题。因为不论是限额还是主体都是由国务院审批，那么具体是哪个部门呢？
施正文老师：必须由国务院作为主体来批，具体工作由财政部。发审批权限的主体必须是国务院，要经过办公会议或常务会议。
同学：老师说要赋予地方发债自主权。自主权的限制根据现在的主要是规模和用途，一般建设。那我就联想到政府的征地行为，我们说公益的才允许征地。如果我们也按照这个思路来的话，那么一般建设这四个字不建议进行细化，哪怕是像公共利益这种细化也容易引发地方政府滥用自主权，会不会引发更多的矛盾？
施正文老师：配套法规比如实施条例应当界定什么是公共部分建设性投资？我们现在至少有个一般的理解，什么是公益行为什么是私益行为，但是最好还是做出列举性的规定，这样可以操作。当然现在的立法可能做不到，但是必须指明去向，必须是建设性的，而且是一般公共预算中的建设性投资。比如我们有国有资本经营预算，它也是有投资类的，但是不算我们，我们是指公共预算中的建设投资，大的性质方向它定，但是《预算法》在将来如果能用定义和列举相结合的方式来规定那更好，几个重点要列出来。如果不然，就用条例来细化。另外一个，我也很赞成用程序性的东西来决定什么是建设投资什么是公共投资。比如说，人大或者其它机构通过什么机制，如听证会来决定上马项目。我们现在立法都是粗线条的，都是原则性的，那么裁量权都在政府。所以未来我们法律应该细化，引入程序机制，另外还有司法审查机制来进行事后救济。
预算法的技术化和专业化很强，很多东西说到最后都是法律问题。希望同学们多多关注预算法方面的问题，考虑到时间问题今天的沙龙就到此结束，感谢各位老师同学的参与。
